草原 开发建设侵权的法律分析
(土地所有权属演变对天然草原生态环境的影响)2011-XX培训会第一期 发言
 —曾经草原 2011-5-27

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摘 要:本文分析了内蒙古草原生态恶化与法治滞后相关。指出了突发事件背后的制度和社会原因,以及《宪法》、《物权法》中集体土地产权没有在内蒙古登记确权的证据,并提出了依照中国法律实施内蒙古土地登记确权的制度性建议。
关键词:内蒙古;草原;
集体土地
确权登记;生态保护

527日 讲座记录

主讲人:陈继群

点评人:刘书润

速记整理:自然大学志愿者 张梦娟、贾学秀、胡春梅、宋高风

 

 

草原的地理位置和研究范围

到底什么是草原呢?草原是怎么退化的?怎么来补救?怎么来治理?这些问题大家一直在讨论,因为大家对沙尘暴的印象非常深,最近又出现了西乌旗的突发事件,我们来分析一下它的背景原因。

曾经草原网站关注和研究的主要是这块地方:北方草原Steppe,她的东半部是内蒙古和蒙古国的草原。在中国的历史上,一直认为这里才是草原。白居易的诗“离离原上草”中“远芳浸古道,青翠接荒城”说的是这里,两三千年来游牧文化和农耕文化争议的地方也是这里,到现在发生草原退化、沙尘暴的还是这块地方。最近的西乌旗突发事件也是发生在这里。所以这块地方到底是怎么回事非常值得关注和研究。

大英百科全书中的‘STEPPE’和中国科学院的科技名词定义中“草原”定义一样的,这是在国际上有定论的,大英百科和英文的双解词典上都是这样写的:草原就是steppe。但是我国1985年的《草原法》(草原法第2条和第74条)写道:草原包括人工草地、退耕还草地,甚至包括南部很多地方的草山。我们可以说西藏和新疆是牧区,但是从理论和国际上的定义来看,它们都不是steppe,不是我们所说的草原。草原法的定义就有错误,直到现在都这样说,所以就弄出了很多思维上的混乱。

 

草原生态破坏是有法不依的结果

我们认为草原生态恶化和突发事件是有法不依的结果。和讯网的记者报道的都是这块草原上的案例。有一篇报道是去年7月登出的专访《草原司法解释或无法阻止荒漠化》http://news.qq.com/a/20100728/001465.htm

    其实去年各方就开始筹备牧区大会,在呼伦贝尔开了会,议题是修改《草原法》。因为《草原法》实施不了——至今没有实施细则,而且和刑法不搭界,可是内蒙古又不进行土地登记确权,所以草原上很多乱占草原的案件,司法无法介入处理,因为它自己就定义不清、无法划界、登记确权。这篇报道里有电话采访我的一段 记录“内蒙古自治区土地所有权属不清,没有按照国务院2001年的通知和规定进行土地的初始登记和调查,所以根本不可能依法在草原牧区确认牧民的集体土地权属。国家出台的草原法,应将土地和草原紧密联系。只有在保护好了土地的基础上,才能保护好土地上长的东西。皮之不存,毛将焉覆?”

和讯网的第二篇文章一定要看:《刘卓志案起》。http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=203218

这篇文章可以解读最近这起草原恶性事件背后的原因。

刘卓志被双规前是内蒙古自治区副主席,他2001年至2007年 是锡盟盟长和书记,他的前任是陈朋山。还有白志明、蔚小平,这两个人都是刘卓志的副手—都是锡盟副书记,他们形成了贪腐集团。其中贪污最少的蔚小平贪了两千多万,已经被判无期徒刑,是去年8月赤峰中法的判决,12月媒体开始公开报道。

他们贪污受贿的钱主要是工矿开发项目投资方、煤矿老板给的。有很多不守法的事情,如违反环评法、草原法、土地法等。很多煤化工企业没通过环评就已经建设,环评法到底 还有没有严肃性。这是长期积累违法开发的结果,最后爆发,发生了恶性突发事件。

 

法治的基本解析

   “财产所有权是个人自由不受强权限制的权利,是使人权受到保护的制宪第一要义。”

  北方草原环境保护与法治环境、公民法治意识息息相关。这个问题解决不好,北方的草原环境和生态很难保护,突发事件也很难控制。

对于草原的权属,大家都同意要确权,争议的一个焦点是,依照草原法确权还是土地法确权?

牧区大会的前身——去年开的会议——主要在讨论这个问题。

很多人认为要重新修订草原法,并与刑法搭界。可是草原(steppe)只是指北方草原,如果把南方的荒地、田间草地,也纳入《草原法》 管理,“草原禁止开垦”这一法条显然就逻辑不通—内地农区为什么不让开垦? 所以非要修改《草原法》进行“全国草原统一登记确权”,这是不可能的。全国不可能重新搞一个草原法,让各个省市自治区都按照《草原法》来登记草原权属也是不可能的,因为我国是司法统一政体,并不是说内蒙古自治区是自治区就有权力自己立法、司法,不能各地自己搞,不像美国是联邦国家,各州可以立法司法自治。

内蒙有些人包括一些专家学者一直在说修订草原法、发放《集体草原所有证》,但是我看是不行的。为什么不行?下面谈“逻辑在先”:

地权逻辑在先

从理论上说,植物所表征的“财产权利”不仅应包括“植物”这一物权,也应包括植物下的土地这一“地权”,地权恰恰是逻辑在先的。

先要有土地,上面长的附着物,是草和林木——短的叫草,长的叫林,光秃秃的就是沙漠。就像人的脑袋一样,头发长了就是林木,头发短了就是草原,头发变秃了就是荒漠化。必须先有“头皮”,先把“头皮”所有权定了,才能说上面 的附着物是属于谁的。

所以我们说“逻辑在先”就是先要把土地确权,然后才是解决植被管理方面的问题。

现在的事实也说明,草原站、新成立的草原监理等管理部门起不到什么作用,尤其是近十年来在北方草原地区违反《草原法》的开垦、工业占地、侵权、污染等,这些事情哪个是他们出面解决了?他们根本不可能解决。

有些律师确实受理过牧民委托的这样的草原权属纠纷案子,但是到了法院也没办法,因为它没有登记也与刑法不搭界,法官不知道如何量刑。

而对于“土地”侵权案件的立案标准,比如破坏10亩基本农田要判多少年刑,是非常明确的,最高法院和最高检察院都有司法解释。可是《草原法》从1985年实施至今就没有实施办法和司法解释。

 

处级单位管40%的国土?!

我国草原目前归农业部管,农业部说中国40%的国土面积都是草原, 归他们管,这是公开的信息。但是40%的国土面积归农业部的什么单位来管呢?这是非常奇怪的—农业部下面有一个畜牧兽医司,畜牧兽医司下面有一个草原处。

这样的一个处级单位,只有几个人,这么几个人怎么能管得过来40%的国土的事情呢?所以 《草原法》是不可能修订和真正实施的。

所以《草原法》不能再碰了,草原法无论从管理实践,还是从法理上都管不了草原退化的问题。

法律依据

    法律依据除了中国的宪法外,还有物权法。最重要的是物权法。2007年开始实施《物权法》,其中第九条和第十条是最重要的。

第九条 不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外。
           依法属于国家所有的自然资源,所有权可以不登记。

第十条 不动产登记,由不动产所在地的登记机构办理。
           
国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定。

土地是全国统一登记,法律法规以及各种技术手段已经健全,国务院统一部署,国土部在做这件事。

而草原不可能统一登记,从全国,甚至仅从内蒙古来看,草原也不都是连成片的,中间隔着农田、林地等,不能仅以草本植物确定一宗一宗地,难于计算面积和权属。而土地测量登记不计算地上附着物,土地是一宗一宗土地不断相联各有其主直至全国所有疆域,所以不动产财产权的登记确权,只能通过每宗土地的指认、测量、根据原始文件(比如1984年公社改制成苏木、乡,大队改成嘎查、村的东乌旗政府文件【图】) 、土地权属,进行登记,才能确权。

2007-2009年我国 进行了第二次土地调查,国务院部署、花费大量人力物力,由国土资源部,包括内蒙古各旗县一把手负责,组织的这次土地调查:20077月至20096月,查清农村部分的集体土地所有权和国有土地使用权状况,确权达到90%以上。。“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力”。可见土地不登记就产权无效,法律就不保护你的财产。

你说房子是你的,但是没有房产证,没登记,这就不行,所以发生了纠纷,难于处理,越来越乱,最后就激化了矛盾。

几百年上千年牧民一直在北方草原上生活,他们是这片土地的主人。

2009年,内地单位(村一级的、经济组织)土地登记确权已经完成近90%,发了《集体土地所有证》,这是官网上的公开的事情。2005年以后,广东、河北、山东等很多省市在搞试点:非农建设用地直接入市,这是国务院在做的一件很重要的事。

原来搞建设必须在国有土地进行,集体农地被政府征用后再给开发商,县政府招标、开发、建楼盘。从去年开始,可以研究一下去年的国务院1号文件,写了尽快通过登记确权来保护集体土地资源,非农建筑用地入市,可以出售、出让、合股经营、银行贷款。这是在让利,农民集体 建设土地进入市场后所增加的收益给了农民集体。内地已经试点搞了五年。


中间的差价哪儿去了?

西乌旗2005年起,开发煤矿,搞火电厂、修水库,我们直接参与了当时牧民的咨询。西乌旗白音华地区的高力罕水库和火电厂项目征用了牧民17000亩集体草场,补偿款是2000/亩,签了正式合同,合同和复印件我们看到了。其中1000元给了嘎查(村)委员会,1000元给了承包的牧户,牧户认为是不少的钱,拿了一次性补偿,相当于把土地卖了。土地被征用了,牧民搬走。

去年,在白音华的工业开发区,国有土地搞建设项目地价300元每平方米。每亩是666平方米,算起来差不多20万元。从2000元补偿款,到20万元的建设用地款,中间增加的差价哪去了?谁得利了?从《刘卓志案起》看看贪官们的钱是哪来的,从煤矿老板的开发,到现在的突发事件,从中可以联想到答案了。

锡盟蔚小平副书记因受贿被判了无期徒刑,但是判决书没有公开。《刘卓志案起》上有报道,蔚小平接受贿赂的人中就有白音华的某个煤矿老板。批了条,就占地,这些市场交易不公开、不公示,就很麻烦。应不应该公开,记者应该关注这些。违反刑法的行为,是检察院公诉的案子,判决书应不应该公开?

刑法有规定,不光受贿官员犯法,行贿者也犯罪。贿赂官员有没有责任,是不是违法?如果市场经济都这么搞,就成了谁有钱就胡作非为。工业开发本来有一套法定程序,如环评法的三同时规定,环保部环评司网站在不断公开受理、拟批准和批准的建设项目。但是近年来北方草原上很多“开发项目”的环评没批准就开工,地方政府和企业哪来这么大的权力?他们是公开违法!


土地登记确权、国务院通知及实施现状

2010年中央一号文件提出,加快农村集体土地所有权的登记确权工作,力争用三年时间,就是到明年年底,把农村集体土地所有权证确认到每一个具有所有权的农民集体经济组织,因为之前已经登记确权到村委会,村委会下面还有经济组织,所以所有权证还要细化。登记后生效,就有法律保护,就会少一些违法侵权、破坏草原案。

201156日,中央政府网上,国土资源部、财政部、农业部联合 发布《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》,为什么要三部联合发布呢?本来是国务院委托国土资源部做的,但是现在不行。因为涉及农村的非农集体建设用地入市、银行贷款,这是由财政部负责。而草原归农业部管,农业部就死抓权利不放手。一直到今天上午,我在财政部、中央政府网看都有这个《通知》,可就是农业部没有。所以,这条条框框,部门之间的利益纠葛是非常严重的土地确权本应该是全覆盖原则,就是中国所有的土地全覆盖,西藏自治区的网站上已经承诺在明年年底,所有的5万宗土地的集体所有权要登记确权到每一个村子,可就是内蒙不动,没有与中央的配合。

要特别说的是,这次土地登记涵盖全部农村集体土地,包括林地、草地等。第二次全国土地普查在2007-2009年展开,已经完成了,可以公开查询,只要登记了,就会受到法律的保护,而且有优先原则,后登记的人不能侵占先登记人的利益,这是国际通例,它可以查到这是谁的地,是谁转让的,怎么转让的,花了多少钱等等,档案都非常详细。这是最基本的,但是我们国家,因为颠覆,基本全毁,地契全烧,搞得80年代以后,现在才开始做这个事情。


被当地政府隐藏的“
1984年文件”

80年代 搞改革,内蒙也是公社转制成乡镇、苏木,大队转制成村、嘎查。当时,各旗政府文件对各苏木(乡镇)、嘎查(村)的边界、户口、土地面积都有非常详细的记录。

我们已经拿到1984年 的东乌旗政府第49号文件 复印件—比如宝力格公社变成宝力格苏木(乡),下属的白音乌拉生产大队变成白银乌拉嘎查(村)。。。;满都宝力格牧场变成满都宝力格苏木等等,每个苏木、嘎查的面积 、四至界线都有非常详细的记载,文件还规定了在相邻两个单位边界线两边6华里的范围内,不许盖永久性建筑,就是为了避免将来产生纠纷。所以这是非常清楚的 。奇怪的是,现在这个文件就是不公开。

其实,国际和周边国家的土地权属信息都有公开,很好查,因为 在市场经济中,每宗土地财产的信息和权属都要清晰才能公平交易,才能市场化,才能依照法律程序谈判价格、交易。

但是现在内蒙古旗县政府1984年 乡、村级土地的划界文件都不公开更不提更早的,其实越早的文件越有权威性,它是最原始的证据和统计资料。

最近去做调查,已经找到了东乌旗政府49号文件的复印件(原件蒙古文),各单位面积、边界线划得非常详细,我们就把它 复印给其他牧民看,让他们去登记—使集体财产权力生效,以后就可以与全国法律政策同步,牧民也可以以土地入股发展集体经济,嘎查召开牧民大会商量土地财产的保护、管理、赔偿或出租的价格,不能再让外人或贪官来控制。

其实,中央颁发一号文件以及最近的《通知》,其中有一个针对地方政府的规定非常严格,到明年底,要是还不搞农村土地登记发放《集体土地所有权证》, 那个地方以后所有集体土地的征用、流转、出让等都要停止,不给你管理的权力了。

现在,内蒙古土地财产登记未确权,99%没有登记确权,但是发包却早已开始了。这是非常不合逻辑的。

1997年,牧区土地承包到户。这是3个苏木的地图,每一小块就是一户承包的,这个红色的就是他们家的, 这个承包人拿到了草原承包经营权证,这是内蒙古自治区发的,但是发包方应该是嘎查长—是牧民一人一票选出来的集体财产的法人代表,但是土地产权还未确定,发包方还没有确定,草原就已经破碎化成这样了。这是 逻辑混乱、程序不合法,应该先登记、确定不动产的所有权。    


法治滞后、程序不合法,造成草原破碎化

内蒙古地方政府20年前开始在天然草原牧区平分土地给私人承包经营,当时在中国还没有法律及程序明确牧区集体土地产权的情况下,把土地平分给了所有有牧区户籍人口的住户承包经营、鼓励定居放牧。

什么叫草原定居?什么时期开始的?是否合法?游牧、定居对蒙古高原草原生态的影响?为此,我们策划了一个调查研究项目——‘中国、蒙古国草原的对比考察’,联合自然科学和社会科学家做了交叉学科的对比调查,第一期已完成,在“曾经草原”网站上公布了研究报告。调查发现,内蒙古草原样区四个嘎查中除了原著牧民之外,约占牧区人口20%的从事辅助劳动的非牧业人口也承包了土地(大部分是无地表水的冬季草场)饲养牲畜。从那时起,内蒙古天然草原上到处建起了网围栏、定居房、舍和机井。

其实1997年是一个坎,草原牧区土地第二次承包,把草原分割成小块包给各户经营。日本专家布和对中国内蒙古草原样区(东乌旗某监测点)1997年开展私人草原承包经营前后植被状况,用卫星遥感图对承包改变了生产方式(游牧变成定居放牧)前后的植被生态损害做了对比研究。

两图为1993年游牧和1997年乌珠穆沁草原平分草场定居后,植被的对比遥感图,一对比,草原破碎化情况一目了然。


没有四至界线的《草原所有证》

内蒙古政府颁发给草原样区四个嘎查的《草原所有证》和私人的《土地承包经营证》。2005年发了《草原所有证》,是内蒙古自治区颁发的证件,却不盖章不承担责任,证件内只有东乌旗的政府章,它有没有法律效力呢?不明确。

翻开证件一看,没有四至界限,相邻村子也没有注明。而在真正的《集体土地所有证》上,以及1:50000标高图上嘎查边界是非常清楚的,周边是什么单位,每个转折点都有一个GPS定位。而《草原所有证》太不严肃,太可笑了。


内蒙古草原样区两种产权证并存

草原样区中部分嘎查(东苏旗额尔敦锡力嘎查、东乌旗额尔登乌拉嘎查和白音布日德嘎查)拥有的全国统一颁发的《集体土地所有证》 ,还有内蒙古政府发放的产权模糊的《草原所有证》。

两法并立、土地产权不清造成外人乱占草场。

例如,现在还在处理中的,内蒙古锡盟东乌旗90万亩集体土地涉嫌被越权占用、转租的案件。


农村非农用地直接入市的政策背景

去年101日在广东全省实施的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,允许省内的农村集体建设用地无须经过国有征收程序,可以直接进入土地二级市场参与流转,即在遵循现行农地集体产权的基础上,允许集体土地使用权自由出让、转让、出租和抵押,并与国有土地同地、同价、同权

现在中国内蒙古118万平方公里土地,牧区、农区集体土地登记的不到1%。(内蒙古自治区13506个嘎查、村委会,人口2361.9万,其中农业人口1553.7万,占总人口的65.8%,但是现在只有100多个嘎查进行了土地登记领证。)

土地登记仍有阻力,好在国家统一进行土地登记的障碍基本扫清。

 

草原土地确权还需要做的是1、公民法治意识提升--村(嘎查)长主动申请土地财产登记确权;2、地方政府信息公开,旗政府原始档案公开。

 

信息不公开+牧民法制意识淡薄=贪腐官员的温床

    内地有90%的村已经土地确权登记,为什么内蒙就不行。阻力在哪儿?有两个阻力,一个是各个部委的扯皮,一个是公民 法治意识淡漠。

    第一个阻力已经基本扫清了,三部委“关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知”已经在中央政府网站上,基本上扫清了障碍。

    公民法治意识的提升,因为这几十年确实是普法宣传不够,牧民不知道自己有这个权利,这个土地的权利。而且是要权力人主动去申请,然后是国家的管理部门核实你这个证据是不是确实,你拿出这个文件是不是最原始的,是不是有证据,然后才进行登记,然后才批给你这个土地证。

    两个星期以前,我们到内蒙古国土资源厅,见到了地籍处的负责人,跟他探讨这个事情。我说我们调查结果是内蒙古99%的村还没
 有土地登记。他说这个他也知道,国土资源部一直在推动他们搞这个事儿,跟他们谈过很多次。他说这些村、嘎查长不主动来申请,我
 们不能主动去办理,应该是权利人自己来申请。那为什么嘎查长没有去争取,因为他不知道国家的法律法规,他信息闭塞。普法宣传不
 够,几十年没有这种法治观念。

 

  其次是,地方政府信息公开。我觉得最好还是要公开,现在原始资料都不公开,八十年代的政府资料他不给你,我们拿到的复印件已
 经证明有这个文件他还不给你。在农区也没有土地登记确权,原来我以为在牧区是没有《集体土地所有证》(因为草原法说要发草原
 证)。现在东乌旗、西乌旗拿到这个《集体土地所有证》了,西乌旗有三十多本。我以为内蒙古的农区都已经发了,因为农区不就是土
 地局管的事儿吗,结果没想到调查的农区一本儿都没发,比牧区还惨。

 

   有些内蒙古农区村长通过网上联系我们说,我们怎么没有。我们到了通辽国土资源局,跟他要土地资料,他说没有。其实全国土地第二次调查已经搞完了,数据都在他那里。

 

   信息越不公开,农牧民法律意识越差,‘没有啊我就不登记了’。不登记就是产权模糊,然后就会出现各种违法的事情,实际上也是一个产生贪腐官员的温床啊!信息公开、公示了以后 想贪的人就不敢浑水摸鱼,信息公开了大家可以监督吗,你可以自由的去查询和监督。

 

1984年的土地确权文件标记清晰,应当公开

 

   还有一本我们和法制出版社合作出版的小册子叫《中华人民共和国土地登记资料公开查询办法》,可以公开查询的,是吧,但是你
  根本就没有土地登记,你查询什么啊,非常有意思。

 

   这个是东乌旗人民政府文件,1984年第49号,这是复印件,右边内页分列了每个乡 、每一个嘎查(村),每个单位的四至边界的三十个标高点,非常详细。 从一个山头到哪口井、哪个房子等信息。下一页是汉文的。这是二十年多年前的文件,复印了大约80份,分发到各个单位以及相关的政府部门。

 

   同时还有八十年代的一个总参测绘局的150000的标高图,然后你就去找去,一个点一个点确定下来 就形成了封闭的一块土地,那土地界线内的就是白音乌拉嘎查(村)的集体土地和面积,或是满都宝力格苏木的四千七百平方公里的土地面积。而且每一个点都有,非常详细,很好确认。

 

   我就不知道为什么这个文件就不公开—造成集体土地登记不了,最后闹成内蒙古自治区锡盟现在这种状况,而且出了这么多贪腐官员对不对,公开就完了嘛 ! 你看150000地图就是这个,它上面写着机密两个字, 某农区国土局长就说保密不公开,可是我们村长只是要他的那块村集体土地的图件,并没有要整个旗县的地图呀。我们 国家的《保密法》规定,中华人民共和国政府文件分三级保密,这个图上面机密两个字意思是2级 保密,2级 保密呢解密的时间是20年,那图其实60-70年 代就有了,地图上最晚的时间标明是1987年,那么今年已经过期了,所以文件和地图应该公开 。其实东乌旗每一个嘎查长手里早就有了一份本嘎查这个地图的复印件,否则每户承包的土地就没法清晰没法划分。所以政府84年公社转制划界的文件和1:50000地图应该公开了 。

 

   这个是通辽的那个农区的村长找到的地图,就不是那个1:50000标高图,所以你看这个根本就看不清、图件都不一样,所以内蒙古这个地图要公开,原始文件要公开,然后他(集体土地所有权人),才能去旗县一级的土地管理部门按照法律程序申请土地登记。

   西乌旗的突发案件,这样封锁消息没什么意义,而且还会引起很多人的思想的混乱,会给一些人造成一种不依法的机会。尤其在西
 部民族地区,信息更要公开。

 

   
乌拉盖湿地之死

 

    这个“乌拉盖之死”的报道大家都知道了,新华社记者去调查并公开报道的,这是两个卫星对比图,证明200多平方公里的大湖没
 了,国家重要湿地没有了,原因就是水库截水,是肇事者。这些案子很多。

    这个案例并不是说没有死人,在2008年我们调查发现严重的荒漠化和沙尘暴,国家重要湿地乌拉盖湿地消亡,因为水库截水造成下
 游所有草场退化、湖泊消失了。牧民生产成本变高啊,然后借着高利贷什么的然后还不上,两个牧民自杀。

 

   
陈继群的建议:普法、主动申请土地登记
 

    我们能做什么。

    这只是我的建议啊,说的不一定对。

    一个是推动法律《环境评价法》和《物权法》的普及,严格按照《环评法》进行建设项目的环境评价,没有环评就开矿、建设,属
 于违法。

    还有一个《侵权责任法》,是2010年7月1日才开始实施的。草原公民要懂得用法律去维权,不要拿身体拿生命去抗那个24吨大卡车。
   

    普法教育,推动公民法治意识的提高,推动牧区地方政府信息公开,支持村长嘎查长,他是法人代表嘛,他是集体财产的执行人嘛,
 支持他申请土地登记确权。

 

   
 关注环评审批

 

    我们城里人能做的是什么呢?关注环评司的环评审查信息啊,他们对每一个建设项目进行审查,环保部环评司的这个网站上都有。没批准就建设?就可以举报他。

    还有内蒙古自治区环保厅的环评处也有网站和环评公示程序,比较小的建设项目就归他们来公示了来批准了,建设项目都要有环境
 评价申请书。你为什么不去查一查,这个煤矿的环评批准了没有,谁批的呢?现在看来如果这个矿已经批准了的话,那他这个环评报告
 肯定是做的不对啊,因为它的路还没修好它就建设了,它拉煤的车就全进来了,肯定是要压坏草场。你环评报告写进去了没有?没写就
 是失职,要重新写环评报告,批准了才可以开工。

 

  记者提问:

  记者:关于物权法的实施,草地规定统一登记,这个您刚才说他东一块西一块的登记不成,那您后来讲到的是这个包括这个嘎查长啊
 村长啊,他们不主动申请导致一些无法登记,这个统一登记和现在登记的区别?

  陈继群:什么叫统一登记?大家知道这个内蒙古自治区不光是草原,很多草原已经被开垦了。造成草原不是连续的,已经是农田了,或者是林区,你没法统一登记,没法单独计算草原面积。 仅仅是草原部门就没法做这个登记,而且他没有GPS、技术力量和手段。咱们国家这种技术力量都集中在国土资源部,土地资源部门才有这个 力量,1999年是国家第一次做土地普查,那次普查的时候,各个村子多大面积,权属是谁的。一个村或者集体经济组织,实际占有的土地叫一宗地,每一宗地要把面积确定下来,四至界线要确定下来,权属要确定下来,然后就跟你的户口本儿似的,放在那个档案室里保存,比如说咱们国家延续三百年,继续延续三百年的话,那这三百年这个登记资料是最重要的,绝对不能改动的。你将来要开发,比如说开发房地产什么的,那你一定要根据这个来。你给了他多少钱,所有交易都要记录,这个叫地籍管理,国土资源部有一个司专门儿管这个,司局级的很多人都在做这个,而且每一个县的国土资源局,他也有地籍科、地籍股,只要你有资质或者你是所有权人,你可以自己去查,你要求去公开你的这些东西,而且比如我们两个谈判是吧,我是这块宗地的所有权人,要卖给第三人了,那你要公示的。其他国家都是这样,花了多少钱买的,那这个是不是我的,你不但要去国土资源部门去登记转让这块土地,而且要公示,公示比如十五天,所有人都看着这是不是真的,没有人提出异议那这个就是你的了,你才能卖给他,才能出租给他。这个土地非常重要,最大的一笔财产。如果资料没有公开的话就很麻烦,内部交易啊,权钱交易啊,什么官商勾结啊乱七八糟全出来了。

 

  问:这种情况出现在锡盟这次的事件中?

  老师:我认为是这样,因为内蒙古自治区99%的村集体土地没有登记确权,包括国土资源厅,内蒙古国土资源厅他的地 籍处的负责人他也不否认,他确实没做这事儿。内地90%的村子已经都登记完了,你这儿怎么还没弄啊,我就搞不明白你还在拖什么,是不是,包括西藏政府都承诺,说在明年年底之前,五万宗地的集体土地所有权,都要登记,发证给每个藏族的村子,不管藏族汉族,反正一个村子是一宗地,全给他落实,给他所有权证,使你的权力生效。然后你将来搞建设什么的你可以自由转让,转让多少钱要村民开大会2/3通过才能转让,不能就村长一个人就决定了啊。但是草原部门做不了这事儿,我确实希望他做,但他没这能力,国务院没给他这个经费,也没有这个技术力量,那个土地调查是技术力量非常强的这样一个工作,国土部门培训了很多年,培训土地评估师、登记师,土地登记、土地评估是专门的一套东西,要考试,就跟考律师证儿一样要经过考试,报名条件是大学本科以上的,有几年的土地工作经验,你才能考这个土地什么师。如果村长搞不了,可以委托中介代理,给他一笔费用去国土资源部门去给你搞这个证儿,其实这个非常重要,咱们国家已经真是做到了法治化的这个基础,内地的话就好办一点儿,他只要占地啊或者是违法的倒卖土地,那这个刑法伺候啊是不是,国家法律那么多,是吧,司法部门就是保护公民财产和利益的。一个是人身权利,另一个就是财产权。

 

记者:现在内蒙有没有这种现象,就是先占(土地)……

陈:那太多了……但现在没办法,因为不是所有人,这么多空地根本就没登记,没登记法律就不承认他(所有权),说是你的,但是没生效。你上法院也说不清,人家要让你把所有权证书拿来。

2002年,东乌旗造纸厂的案子,实际上牧民原告赢了官司了,造纸厂污染了草原,作为民事官司,已经赔偿了。但是牧民要求把一万亩的草场还给他们的时候,出示的是一本草原证,当时内蒙古最高法院的法官说,你这个证已经失效了,去申请我们国家的《集体土地所有证》。我这带了一本(套红本子)大家看,这《中华人民共和国集体土地所有证》,是一个嘎查长借给我的,可得保护好别丢了。当然这是副本,正本在土地局的地籍科里保存呢。

记者:那陈老师,我这有一块地,也说不清这是我的,人家发现有矿了,人家就来开采了,然后你就占有我土地了,是不是就会打起来。

陈:现在就是这种情况。如果你把财产权力登记了,那你就可以跟矿主商量,这是我的土地,我们能不能合伙开发?

记者:但矿主已经先占了。

陈:对,你不去登记,人家先登记了,那就麻烦了。那权力就是人家的。但是牧民又不知道,他们想我们祖祖辈辈都在这里生活的,你却来这里乱刨一气。可是牧民找谁说去?只能找旗领导去说,旗领导就调解吧,或者出一个政府文件,就调解一下……现在这种案子非常多,那你要从根本上解决还是得(靠法治)。咱们是法治国家,司法部门是保护公民权力的。你只要登记了就有权力,房产你要房产证,上哪儿告你都有理啊。现在是房客做买卖了,挣大钱了,那房主怎么办,所以才有冲突和矛盾。市场经济必须有严格的法律。

财经:那现在什么卫星的记录手段,比如在北京上海动了几分地都能看出来,那在内蒙动了几亩地它检查不出来?

陈:检查得出来啊。实际上二调的资料数据已经全都整理完了。他就是不公开,所以这才是我们要推动的东西,国家有法律有政策,国务院有通知,但是你还不公开,那这就是个人的问题,你得去找。包括地籍处的处长,他没说不公开啊,他应该公开。西乌旗这本证,怎么拿下来还有故事呢,他们已经领了30个证了。西乌旗有个喇嘛叫色恩道,从08年开始看普法小册子,我们国家的土地登记办法、土地管理办法、土地管理条例等等,他觉得应该去登记。当时登记了30多本。然后西乌旗国土局受理了,按道理受理了就该发证啊,因为你已经默认它是合理的了,却拖着不发证。针对这个事情,有6个牧民就去呼和浩特找国土资源厅,说自己已经按这个程序登记了,可是他们不给我土地证,怎么办,国土资源厅就写了一封信给锡盟的国土资源局,让他们按法律程序办,因为国土资源局它是直系管理的,然后西乌旗政府就在20081230号在电视上通知牧民,点了30个名,要在某天去哪儿哪儿进行集体土地登记,带上所有的材料,逾期不候。有了这个土地证呢,要是别人再上你这儿逛荡,直接告他就完了,他侵权了嘛,你可以取证,调查、拍照都可以,就可以直接上法院。整个社会就和谐了,就可以往前走了。

记者:虽然确权很重要,但都确权了,它真的能保护吗,我很怀疑。很多地方政府都是大笔一挥,几万亩土地就没了,就补偿给农民几百块钱,可是一转手就是几万块,那这大手笔……

陈:大手笔?谁的大手笔?你得找最高人民法院检察院关于渎职违法案件立案标准的规定,谁批的,找他去,而且多少亩地判多少年刑,立案标准都有了,非常详细了已经,就上法院检查院检举它,这么强大的司法部门不保护人民那干啥去。

记者:这又衍生出一个问题。关于农地和草地的区别,我征用草地和征用农地,征用农地可以说管得很严,那它跟征用草地有多大区别吗?

陈:这个最新的土地法已经出来了,它全覆盖了,只承认头皮,不承认头发了,草原法管理头发。因为土地是一块块连着的,不管草地也好林地也好,都有边界线,把这个调查清楚了放到网上。什么草原,刑法里没有这两个字,你说占我的草原,可是法律里没有草原这两个字,法官都不理你。还有人鼓动修改刑法,刑法是你能改的?改革开放30年了,土地权利都没定,你看看其他国家的法律,人家宪法出来以后,一年两年必须完成,最快速度把土地登记确权……这是初始登记,初始资料一定要清楚,然后经济才可能运转,向前发展。你想想,你都不知道房子是谁的,那房客都打起来了。

记者:打官司也未必管用,因为一方面他们法律意识比较单薄……

陈:不是管用不管用。现在还说不上管用不管用,因为你权利还不知道是谁的呢。你怎么知道管用不管用。

记者:就像现在全国各地的拆迁事件,就是让人们付出很大的土地,给的补偿却很少。

陈:我觉得按照司法程序做这个事情,那还是有希望解决的,那要是这都没用,那你说怎么办。

记者:所以我说这是个基础工作,寄希望于它发挥多大的作用还有很长的路要走。

陈:你可以查查国外的资料,美国啊,还有最近的日本啊,他们怎么保护这个财产,有没有这种事情发生。如果真是侵权了你看看他们是怎么处理的。

刘书润:这个牧区它和农区不太一样,它过去是游牧的,土地所有权的意识比较淡薄。

陈:说依法治国,100年前梁启超已经说过了“只问政体不问国体”,你爱谁来掌权谁来掌权,就是皇帝来掌权,像英国那样的,它照样有法律,照样是公平的社会,如果连法律都不相信,那只能用暴力推翻政权,像农民起义那样,但这不是解决问题的办法。

记者:那他们还游牧吗现在?

刘书润:对于牧民来讲,集体产权最重要,集团权力大于个人权力,所以土地一定要登记领证。在草原上,个人保护很困难。所以要在牧区加强嘎查的管理力度。还有推行民主化。就这两点,嘎查的权威和民主化的建设。土地的集体权力,要坚决彻底地落实在嘎查手里,牧民可以有使用权。土地只有是集体的才能真正地保护土地。这个事情应该做在前头,我们能预见到牧民的草场会被占,会被开发,如果没有法律保障,就缺少一个有力的保证。牧民的权力跟农民的不一样,最重要的是一个集体权。任何一个单独的草场都是没有价值的,草场的价值在于组合。所以个体权不好弄,必须得强调集体权,以嘎查为主。过去来讲也有嘎查,就大队嘛,都有十几年的基础了,所以要加强嘎查的领导和民主化,把土地的所有权利归嘎查。只有个体权没法游牧,个体使用草场的权利不如集体权重要,因为有集体权就可以游牧了嘛,保证了原来的游牧制度。这跟农民就不一样,保持一家一户的……

陈:农民也是一样,没有一个村集体,一家一户根本就没法……(刘老师:对,农民也是一样,也不行)

刘:现在我们的法律不是这样,那么好的草原法,没有强调集体的权利,(陈:只有管理部门的权利,没有所有权人的权利)而且管理监理草原的权利在旗县里面,而不是归嘎查,所以嘎查应该有一个主要的权利。

记者:那有一个矛盾,嘎查的土地已经确权了,就这一块儿了,那如果游牧从A嘎查到B嘎查……

刘:那个是嘎查跟嘎查之间的事情。刘:我们的牧民有规矩。就是夏秋绝对不会进入公家的冬季草场,等于是一个潜规则,比正规则还厉害。第二个是,等到大灾年,我要允许别人进入我的草场,这是两个规定。牧民是互助的,就可以两个嘎查三个嘎查一起。

记者:那现在我们的法律,或者内蒙地方法规对游牧有没有一个界定或者规范的东西?

刘:我们的法规就认为游牧是一个原始落后的东西,草原法只字不提游牧,他就是这样一个政体。什么是草原法,它不适合草原地区,而是适合农区畜牧业的,一个是农区的畜牧业,还有一个中间类型的半畜半牧。这个草原法是针对农区的畜牧业,不适合草原。

陈:然后我们搞中国和蒙古的对比研究,非常重要,因为会有感性认识。国界那边的草原,还有150万只黄羊在迁徙。国界这边,野生动物基本上就没有了,别说狼了,黄羊 都没有了。