内蒙古 法治社会现状 - 集体土地登记确权进展

主页中文主页草原信息
 
“草原普法”情况调查报告
——以内蒙古乌兰察布市 四子王旗为例

作者:中青院农民之子协会草原普法调查组

201175日,中国青年政治学院校团委农民之子协会一行六人,在达尔问环境研究所等机构的大力支持下,来到了美丽的四子王旗,展开了为期一周的草原普法情况调查。

四子王旗地处内蒙古自治区中部,位于北纬41°10′~43°22′,东经110°20′~113°。东与乌兰察布市察哈尔右翼中旗、察哈尔右翼后旗及锡林郭勒盟苏尼特右旗毗邻,南与乌兰察布市卓资县、呼和浩特市武川县交界,西与包头市达尔罕茂明安联合旗相连,北与蒙古国接壤,国境线全长104公里。幅员总面积25516平方公里,全旗辖4个苏木、2个乡、5个镇、1个牧场,8个社区,80个行政村以及34个嘎查,总人口20.9万。其牧区面积占到50%,拥有该市最大的牧场。

据乌兰察布市政府网站宣传,该市已经进行了十几年的普法,2011年为“六五”普法的启动年。而四子王旗作为该市拥有最大草场面积的旗县,它的法律究竟是以一种怎样的形式进行的普及,普及了哪些法律,效果如何,牧民的维权意识有多大的提高?带着这些疑问,我们将我们的调查分为两个大方向,一个是政府一个是农牧民。

政府篇:

政府第一站:四子王旗司法局

(图为四子王旗司法局)

在司法局,我们有幸见到了帕格玛副所长。她由普法宣传部门的负责人刚刚被提升为副所长,所以对当地的普法形式非常了解。她提到,今年的“六五”普法活动将在八月份启动,为期一个月,从盟到市再到旗县,文件的精神是层层落实的。就普法对象而言,“六五”普法是全民普法,普法的重点对象是党政领导干部。她还说到,只有上头做好了,下头才能干得好,并且从执行力度来说,要在干部中普及法律,也相对比较好落实。在普法形式方面,副所长谈到有游乐、知识竞赛、发传单、制作成小册子等形式,形式多种多样,更具体的还有把法律条文印到纸杯、挂历、扑克上。这种为老百姓所喜闻乐见的形式,极大地激发了大家的兴趣,提高了全民参与度。同时她还强调形式要和内容相一致,针对具体问题进行普法活动。相关机构也给予了极大的支持,如法律援助中心,专门帮助那些合法权益受到侵害、缺乏法律知识又难以承担起法律费用的群体,努力做到让群众受益,自觉学法,继而守法。这样做达到了良好效果,不失为普法的良好平台。根据以往经验,如“五五普法”把宣传的对象重点放在学生,采用知识竞赛、把法律条文印在笔记本上等多种形式,通过“学生——家长”这一条链子做好全民普法工作。1986年开始的“一五”普法,至今为止已经有25年,普法取得了显著成效。从根本大法《宪法》到《物权法》,从《刑法》到《民法通则》,老百姓在这一过程中渐渐懂得了如何保护自己,保护自己的财产,

法律意识得到了很大的提高,这可以从近年来不断上升的诉讼案件中得出结论。对于平常有不懂的地方,老百姓也会积极进行法律咨询,避免矛盾纠纷的发生。

当被问到是否有针对牧民进行专门的普法活动时,帕格玛副所长坚定地说到:“有啊,像环保法、合同法、租赁法、承包法等,在草原这一块,我们专门有人员把法律的汉文版印成蒙文版发给牧民。”但当我们的调查人员要求看蒙文的实物时,副所长解释说资料全在档案室里,而且管档案室的人因为父亲得了癌症,请假回东北老家了,得等到一个星期后才能回来。当我们耐心地说可以等到一星期后再来时,她又改口说工作人员一个月后才能回来。姑且不去追究她这一借口的技术含量,这样的托辞着实让我们对其一直引以为豪的全面普法的真实性有了一种不信任感。我们再三表明来意,而她几次推脱,除了一些宣传的水杯、日历等摆设在办公室的实物外,我们没有看到任何其他和法律宣传相关的资料。

当被问到是否有专门对牧民进行物权法的宣传时,副所长对此表示否定,而她所给出的理由倒是让我们大跌眼镜。她谈到,牧民需要什么法律她们就对其宣传什么法律,牧民也只对他们日常生活中能用到的法律感兴趣,而与牧民日常生活打交道的通常是牛、羊、草场、租赁、承包等等,所以在物权方面还是城里的人比较感兴趣。我们在想,难道与牧民日常打交道的东西不涉及物权?难道牧民对物权真的不感兴趣?难道在物权都没确定的情况下有以后一系列的承包租赁吗?这里可以得出结论,四子王旗司法局对牧民开展的普法活动是反逻辑的,是本末倒置的,物权乃是本,租赁承包才是末。同时,我们发觉帕格玛副所长在谈到牧民普法问题的时候回答得都相对简单,谈着谈着就转到了市民、学生等,这让我们不禁怀疑,牧民以及基层的农民是不是成为了普法的盲点,是不是根本就没有针对他们进行普法,帕格玛副所长是不是也像新闻发言人一样说的话只是“例行公事”,总之其话语的真实性在我们心中大打了折扣!

“牧民的牧场被政府征用,有没有赔偿标准?”针对这一问题,帕所长的回答有点模糊,她所能肯定的是没有固定标准,只要不使矛盾激化,就根据当地今后的生活来源与牧民磋商得到解决。她的观点是,说到底牧民所顾忌的就是钱的问题。钱越多,对方就会心甘情愿地把地交给政府,而且由于地况不同,补贴标准无法做到统一。在问及牧民在维权过程中遇到什么最大障碍时,副所长说:“钱给的多他们就没有障碍,这些东西都是人为的,不存在什么障碍问题。”然而是否真的给钱,给多少,怎么给,给的钱是否真的能够落到牧户手中等等,这一系列疑问对方都始终无法给我们以确切的答复。

在这位司法局副局长的口中我们得到的是一个普法形式多样、普法对象范围广、普及的法律具体,普法效果明显,各个领域包括牧民在内的人群都受到了法律的洗礼,形式一片大好的四子王旗。我们惊叹于这位副局长的好口才,也能理解这么好的口才能在宣传部门干得很好以至提升为副局长的合理性。但是在社会主义初级阶段的中国,我们必须得“有所保留”得相信她的话,具体实情还需要进一步进行调查。

 

政府第二站:法律援助中心

(图为四子王旗法律援助中心)

离开了司法所,我们径直走访了该地的法律援助中心,对当地牧民的法律求助意识进行了一个大体了解。值班律师王秀文给我们介绍了当地法律援助情况以及目前的主要纠纷类型。她说到,近年来自己能深刻感觉到农牧民法律意识的提高,因为他们不再是盲目得去用暴力解决问题,而是采取咨询当地律师的形式,学会用法律武器维护自身的合法权益。此外,王大姐以她长期以来的工作经验,给我们具体总结了四类目前她经常遇到的草场纠纷:第一类为家庭成员之间因为分草地而引起的纠纷,这主要是由于开始时草地只分给了有劳动能力的人,现在一些人长大后或打工回来后开始想要回草地;第二类是因为联户之间的分界分块纠纷;第三类为一些人外出回来之后由于多年没有对自己的土地进行管理,所以出现了草原归属不清的法律现象,这类情况并不多见;第四类为在买卖过程中,双方签订的土地流转合中出现的问题。

王大姐没有具体的数据提供给我们,她建议我们前往畜牧站和法院去了解更多的情况。当日我们就急急赶往法院,门卫说法院的负责人全部下乡了,很遗憾没能拿到相关数据统计资料。

 

政府第三站:畜牧站和草监所

(图为与张富贵副站长的合影)

在畜牧站站长的介绍下,我们访问到了草监所副所长张富贵。朴实热情的张所长,给我们留下了深刻的印象。满桌的文件和问题解决方案,忙碌的他在招呼我们时额头渗满汗水。在和他的交流中我们收获颇丰,主要有五点:

第一,我们了解到了该地的两轮土地承包。(以下根据录音整理)

1988年开始第一轮土地承包,十年之后,1997年底结束。从1998年起到2027年,又续了三十年,二轮承包基本上是延续一轮承包。1983年大部分牲畜是按人分的,草场是按人分的。个别地方是按照劳力和半劳力分的(18岁以下为半劳力)。有纸质的卫星定位图比例尺分别为1:20万和1:10万。

(图为卫星定位图)

第二,草场纠纷。平时草监所接触到的草场纠纷多发生在二轮承包中,按照国家当时的政策允许做小的调整,刚开始调整时,因为草场不值钱,谁也不想要,把分草场不放在心上。当时分开以后,虽然已经有了界限,但是谁也不在意,用的时候还是混在一起。随着时代的发展,由草场多牲畜少转为牲畜多草场少,草场逐渐增值,草畜矛盾开始转化为因草场边界不清引发的牧民草场纷争,其次就是因为当时工作和技术水平的缺陷,只有一比五万的地图,在地图上将牧区草场划开之后,因地图比例尺过大,导致现实中牧民的住所和草场有的根本不在一起,所以这些都需要进行不断调整。还有就是联户之间的草场牲畜分不清所导致的矛盾。再者就是政府征地占用土地如修路、采矿、采石取沙等等。

第三,我们得到了一本《内蒙古草原管理条例释义》。张站长说根据《条例》,目前内蒙古草原分为国有、集体所有和军民共有。乌兰牧场为国有,而大部分草原是集体所有,有集体所有证(后来我们得知这里的集体所有证是草原所有证)并且已经发到了行政村、嘎查手中。其次就是军民共有的草原。现在军民矛盾非常激烈,这也让当地草监所处理起来非常棘手。据张副所长介绍说,1982年这些地被定为国有,1988年又把它变成集体所有,分给了牧民,后来1992年政府通过跟部队协商,变成了军民共有,但是现在部队的军事演习等军事行为,给牧民造成严重损失,因此军民矛盾经常发生。

第四,关于两证。集体土地所有证和草原所有证是我们调查的重点,张副所长说他从没有见过集体土地所有证,但是草原所有证和草原使用证是确实是发到下面的。他还给我们看到了这些证的实物。

张副站长对这些证做出了如下解释:开始的时候,中央的政策是把草原分为国有草原和集体草原,对于集体草原发的是草原所有权证,对国有草原发的是草原使用权证,但是内蒙古地区则错误地理解了中央的政策,错误得把使用权证发给了牧民。后来为了弥补错误,又采取了补救措施,即发放给牧民一个承包经营权证。但事实上牧民现在手里拿的是使用权证。我们的调查人员问,这些所有证是否有草原所有证和土地所有证之分,他明确表示说这里所有发的都是草原所有证,没有土地所有证,而且发放主体是自治区政府。

第五,草原赔偿。张副站长提到,现在的草原赔偿都是按照《草原法》、《草原管理条例》进行赔偿的,基本上是一亩30元。草场征用的是750/亩(分为基本费10倍的草原补偿费和基本费10-15倍的安置补偿费),临时征用的是300/亩。理论上草原补偿费应该补到嘎查,安置补偿费应该补到牧民,而现在是这两种补贴全部补给牧民,牧民们对此还不满意,原因归结为他们想要获得更多的金钱利益。什么叫做“不满意”?我们暂时也无从定义。在当今中国的发展过程中,我们既看到了一部分被拆迁被征用土地的民众漫天要价的情况,当然也看到了更普遍存在着的政府强拆、黑社会暴力强占民众用地的情况。

于是,我们又回到了问题的根本,即我们国家还没有从法制社会成功地转成法治社会。法治社会必须要保障法律完善有效的实施,依法行政,一切按法律办事,一切以法律为标准。我们看到了《物权法》,看到了《侵权责任法》、《土地调查条例》,我们也看到了中央要求土地确权的态度,但是地方政府究竟落实到什么程度?有没有按照法律切实认真地执行?是不是十年来,一部分权势人物控制了地方政府,使“平民干部”也都蒙在鼓里?在镇政府方面的调查随着周末的到来我们被迫告一段落,调查转到了第二个方向——农牧民。

 
 
 

农牧民篇:

农民篇:

在政府调研期间,经再三恳求,我们从当地司法局拿到了农牧区发生矛盾纠纷的具体案例。我们便以此作为切入点,在到达四子王旗的第三天,我们前往案例的真实发生地进行实际调查,调查农牧区真正的普法状况以及印证我们对政府的怀疑。

    78号上午,我们前往了吉生太镇公合成行政村什卜太村。司法局给我们提供的案例信息是:“20114月,四子王旗吉生太镇公合成行政村什卜太村对外承包土地,每亩地承包费100元,但外出打工的村民杨某、郝某等107人却未获得土地承包费,如不及时处理可能会引发大规模上访。吉生太镇党委、政府非常重视,特派司法所和群众综合服务中心的工作人员组成调解小组来调解这起纠纷。通过调解员多次到群众中走访调查,及时得了解情况找出了问题的原因。通过召开村民大会,同时镇领导与土地承包方、村民协商,最后承包方愿意每年在承包土地的基础上给外出打工的村民每人100元的补贴款,每年共计10700元,直到土地承包结束为止,所有当事人当即在调解协议书上签了字。至此,这起土地承包纠纷在经过一次集体调解后,画上了圆满的句号。”然而经过实地调查我们却发现司法局所提供的文件信息是虚假的,是不符合实际的。我们不仅发现了虚假,更发现了该村存在土地分配不均的严重性。

由于公合成行政村在行政级别上比什卜太村更高一级,因此我们首先找到了行政村村长了解情况。在问到有没有普法宣传时,村长肯定地说从来没有过。然后我们就向他了解了农区的土地承包状况,并看了他的土地承包证和使用证,可是当我们问到集体土地所有证时,村长说没见过。接着我们就询问了什卜太村的土地纠纷问题,村长说他不在那个村不熟悉那个情况,并热心地帮我们指了去往什卜太村的路。我们带着疑惑上路,心里纳闷:发生了那么大的事,作为行政村的负责人怎么可能不知道这事?难道这其中另有什么隐情?

一下车,就发现这是个比较破旧的农村,好多废旧的房屋都已没有人住,偶尔传来几声狗吠更显荒凉。

    首先我们走访了一个颤颤巍巍的阿婆,当时阿婆正在屋外捡柴。阿婆见到我们非常热情,邀请我们到家中坐坐。闲聊后我们了解到阿婆家有四个儿子全部都在外打工常年不回家,村里也没有分给他们土地,生活比较艰苦。当我们问到该村的一些外出打工村民回来要地这个事件的时候,阿婆向我们透漏说当时农业税太重,村民种地养不活自己和家庭,于是纷纷外出打工,一去好多年不回来,土地也就无人问津,然而现在他们原本的土地被该村剩下的村民瓜分完。自从2006年国家完全免除了农业税并对农业进行补助以来,这些外出打工的村民又回来想要回原来属于他们的地。可是该村分到地的所有村民都不同意再把地归还给他们,这些外出打工的村民就去找村长、镇长,可是没有结果。之后又集体去打官司上访,可是上头也是置之不理,所以他们既没有要回土地也没有得到补偿,很明显这与司法局下发的文件是不一致的。阿婆说现在这些外出打工的人觉得没有希望,时间上也耗不起,无奈之下又纷纷外出打工了。

接着,我们走访了农户二,这家农户拥有土地20多亩,养了大概100多头羊,家里也通了电,有一台破旧的电视机。我们了解到该村大约有100多人口,以种植瓜子和玉米为主,以养羊畜牧为辅。当被问到是否有人给他们进行普法宣称时,不出我们的意料,也是和阿婆同样的回答。接着我们询问了该村存在的土地纠纷问题,他们的语气和阿婆明显不同,因此我们大胆猜疑他们是分到了外出打工人员土地的农户。

“当初外出打工人员是自己主动不要了地,于是全村的人就把土地给分了,现在政策好了他们再想重新要回那土地想都别想,再说他们都十几年没回来了,我们也已经种了十几年。”

“难道不顾及同乡之情?毕竟还是一个村的人,他们也挺可怜的,有家也回不了。”

“他们是活该,谁让他们当时丢下土地!”

“那有没有对他们进行补偿?”

“谁给他们补偿!我们是召开了村民大会决定把他们的土地重新分给我们的。”

……

    我们听了这些不禁感到吃惊,土地分配的问题吞噬了人间真情,带来了对立和矛盾。然而,更令人吃惊的是该村另一个土地分配政策即“谁上电谁分地”。这家农户的女主人说当时西部地区贫困,村里没有通电,在9798年左右,刚好实行第二轮土地承包,村里就通知村民准备组织上电通电,谁家交钱通电就给谁家分土地,不上电的即使以前有地也要收回。我们就询问这个规定是谁制定的,谁通知的,其他村是不是也按照这样的方法分地,他们只说村长通知的他们,其他村有没有这个规定自己也不清楚。原来,他们平时很少和外界人接触,家里的电视也只是到过年的时候才打开看,因此他们获得信息的渠道特别少,基本上都是从村长那儿获得的信息。村长也因为土地分配的问题时常更换,这就更加突显了该村人与人之间的矛盾。

    接着,我们一行人又来到一户正在修砌围墙的人家。进去后发现这是一个“五保”家庭,家里有一个老大爷和一个盲人奶奶。环顾整个院子,仅有一个两间大的房子,院子中间是一堆用牛粪、水、土等混成的修砌围墙用的泥,院子的边缘种了一些蔬菜。我们一进去,修砌围墙的工人和老大爷立马就围了上来,很好奇很热情。当我们谈到普法的问题时,老大爷气愤地说:“法,哪有法!谁的官大谁说的就是法,上面有人就是法!”我们也向老大爷询问了该村的土地纠纷问题,老大爷显得更加激动。老大爷说村里人把事情做得太绝了,占了人家的地,也不给人家钱。现在村里有地的农户已经在心里把这些外出打工的村民排斥出这个村,在他们心里这些外出打工的村民早已不是本村的自己人。这些外出打工的人去投诉,因为他们上面没有人,既没有人理他们也告不赢。在谈到该村上电分地的政策时,老大爷破口大骂,因为当初大爷外出放牧,长时间不回家,没有接到村里的通知,等他放牧回来时土地已经分完了,因此他没有分到任何土地。在问到旁边别村的修围墙的工人他们村是不是也有这样的政策时,他们说每个村有每个村的规定,规定基本上都是村长制定的。说到通过法律途径解决,大爷泄气地表示,“官官相通”,什么理都在官人手上捏着。他夸张地说我们只有把情况反映给胡锦涛主席,这才有转变的机会,可见民主政治在村民心中的地位之轻。

在路口,我们遇到了刚放羊回来的刘大爷,刘大爷说自己从来没有接受过任何形式的普法。说到这个案例,大爷说开始时税很重,很多人都外出打工了,接着村里人要上电,就通知外出的人,咱们村要上电,外出的人说,我们不上电,地也不要了。2006年国家全面免除农业税后,这些人回来要地,年年回来要。大爷建议我们去大队那儿调查。但是出乎我们意料的是,他所说的大队就是我们访问的那位说自己什么都不知道、什么证都没有的行政村村长。

最后,我们找到了什卜太村村长家,可是村长不在家,村长的妻子虽然没有集体土地所有证,倒是翻箱倒柜、非常热情地给我们看了很多其他有关的证书,

(以上两图为退耕还林证)

(以上两图为农牧民负担监督卡)

(此图为内蒙古自治区林权证)

(以上四图为农村集体土地承包合同书)

    并且也让我们找前面路口的公合成行政村村长去了解情况,他负责全行政村的事务。我们显得很无奈,果然那个行政村的村长向我们隐瞒了信息。于是我们又前往了村长家,可是这时村长家的大门紧锁,我们只好在门口苦等。等了将近1个小时后,由于时间紧迫只好选择离开。

虽然没有等到村长,但是我们也初步了解了什卜太村土地纠纷的来龙去脉。首先1983年实行土地第一轮承包,包产到户后农户种地需要向国家缴纳高额的农业税,一些种地入不敷出的农户就被迫放弃了土地而选择外出打工,也有一部分农户是自愿放弃土地也跟着出去打工,还有一部分农户是在1998年二轮承包之后才外出打工的。而在2006年国家全面取消农业税之后,这些外出打工的人员就想回来继续种地,可是回到家后他们却发现自己原本承包的土地已经被全村的村民重新分完了,情急之下他们就在村里闹,为此他们还和其他分地的村民打了几架。这些外出打工的人员想通过官方渠道解决,于是他们就去旗里上访打官司,可是旗里既没有人回应他们也不给他们处理,他们只能无奈地继续去打工,纠纷的结果是既没有司法局下发的文件中的调解之言亦没有补偿之说,有的只是这些打工人员的怨恨和无奈,有的只是打工人员和村里其他人矛盾的加深,有的只是这些打工人员在村里更加被边缘化!另一条土地纠纷的主线是上电分地导致的土地分配不均。在二轮承包的时候,由于村委会自己决定谁花钱上电给谁分地,导致出现了一些得不到通知的人员和一些生活本来贫困没有钱上电的农户分不到土地的结果。这就引起了什卜太村土地分配极其不均进而引发了贫富差距过大。我们调查时发现有的农户没有土地;有的农户有几十亩甚至上百亩地;有的农户家徒四壁;有的农户富丽堂皇,轿车、摩托车、拖拉机等应有尽有。我们回过头来反思出现这种状况的原因,发现最根本的就是土地产权不明晰,土地产权界定非常模糊。村民自己对土地没有支配权,而村长手中也没有集体土地所有证,在法理上没有证据表明土地是属于集体的。可是如果土地属于国有,然而土地却被集体长期占有,又算怎么一回事?正是由于土地产权不明晰,所以以村委会为首的权势就可以任意地支配土地的使用,也可以任意地支配土地的分配。正是由于土地产权不明晰,村民不知道自己对土地拥有什么权利,因此他们也不知道自己的权利是否被侵犯。从这也可以得出出现这种情况的另一个重要原因,就是村民缺少法律知识,法律意识淡薄,他们既不理解法律也不知道怎么用法律来维护自己的权利。

事实上,当该村使用上电分地政策时没有分到地的村民就应该争取用法律来维护自己的权利,而不应该是忍气吞声,自己默默承受。虽然用法律的手段争取可能不会成功,但是放弃法律的手段一定会失败。我们也发现另一个重要的原因,村委会和法院等政府部门自己不依法行政导致该村现在这个状况的主要责任就在村委会。村委会滥用职权任意分地最终导致分配不公。而法院等一些部门在面对村民用法律武器维护自己权益的时候竟然置之不理,只能让村民怨恨和充满无奈。综上,土地产权不清是根本,其两个分枝并行的原因就是村民法律意识淡薄和村委会及相关政府部门不依法行政。如图:

牧民篇:

79-11日,我们把我们的调查重点放在了美丽宽广的大草原。

我们按照先访问苏木长后嘎查长最后访问牧民的调查思路,先后采访了两个苏木,分别为查干补力格苏木和脑木更苏木以及其政府所在的两个嘎查格日乐图雅、乌兰希和其他牧民。

访谈过程中我们发现,苏木长大多对我们的调查持有不配合不支持的怀疑态度。在访问查干补力格苏木长海山时,当我们问及现在的草原归谁所有,对方以毋庸置疑的态度向我们解释草原是以嘎查为单位归集体所有的,使用权是归牧民所有,证书在嘎查长手里(是在二轮承包土地时发放的),而且这些在草监所全部都有备份。可是已经走访过草监所的我们知道,那里没有集体土地所有证,只有草原所有证和使用证。当我们提出想拜访嘎查长时,他说现在嘎查长全在镇上住。我们毫无隐瞒地说自己就是特地从镇上赶过来的,回去就可以去拜访嘎查长。一时间,他竟然马上改口说他们现在不在镇上。

(图为四子王旗脑木更苏木)

    79日,我们驱车150公里到达脑木更苏木(镇)人民政府。在和苏木长(镇长)斌巴的交流中,我们了解到该苏木拥有6个嘎查(村),全苏木大概2700余人,土地面积大概4611平方公里。当问及该苏木的“草原普法”状况时,斌巴说当上级有普法任务时他会召集各嘎查长以及党支书开代表会议,然后让他们通过村民大会或者探访牧民的时候向牧民们传达“普法思想”。当问及草场所有权时,斌巴说草场是归以嘎查(村)为单位的集体所有的。草场使用证也下发给了各个嘎查(村),但始终没有提及集体土地所有证。接下来我们到了一个嘎查副书记家里,从他们家中,我们找到了内蒙古人民政府颁发的草场使用证,但由于他说嘎查长不在嘎查所以我们仍没见到所谓的集体土地所有证。当问及草原普法时,副书记说很少有政府普法普到他们这种边远地区的。接下来我们在另几个个牧户家遇到了同样的情况。

    此时,我们的调查陷入一个死循环:苏木长说嘎查长手里有土地所有证,但是阻挠我们见嘎查长,建议我们去草监所看备份,但事实上草监所是不知道集体土地所有证的。为了解决这个困惑,我们随即和陈继群老师取得了联系,陈老师说阿拉善和呼伦贝尔市的调查人员也遇到了和我们一样的调查情况,并建议我们多做一些田野调查和访问。于是,在周末,我们把剩余的时间全部用作牧户调查。

(草场土地所有证)

    巴拉吉尔——一个兼营放牧与旅游的富裕牧户。据了解,他们一家拥有一万亩草场,也有草场使用证。在问及他是否知道现在土地该归集体所有时,他表示不知道并且理所当然地认为现在土地就是归国家所有。作为一个环保主义者,当前土地归国家所有而利益集团者对环境如此不重视,这位牧民对此导致的环境破坏问题非常担忧。说到普法,巴拉吉儿更是义愤填膺,他认为要是中国的草原还是不能依法管理,加以保护,不久之后便会成为戈壁或矿坑。同时还抱怨说当地的草场被开挖建公路、开矿却并未得到应有的赔偿款。

    在访谈中,一个名叫呼木吉禾图的蒙古牧民使我们对牧场现状有了更加深刻的认识。据他介绍,对于草原普法这个名词他只是闲时在电视上听过,而他也亲眼见证了大草原由“风吹草低见牛羊”到“风传黄沙满毡窗”的变化。他们家虽有草场使用证和草地承包经营证,但这白纸黑字并没有产生实际的法律效应,并没能阻止一拨又一拨的掏金者和开矿族。草原雄鹰此刻也许再也无力翱翔,只剩下一声长鸣飘荡在空旷的原野。

总结:

经过一个多星期的走访调查,我们发现,四子王旗在农牧区的普法状况令人担忧。政府部门把自己的普法宣传活动吹捧得天花乱坠,可是实际上农牧民对此却毫不知情。相关部门既没有专门针对农牧民的普法活动,也没有对提高农牧民法律意识负起应有的责任。农牧民本身的法律素养就很低,而政府部门的普法活动往往针对的只是上层人士,完全忽略了处于低层的农牧民,这样就导致了草原农牧民的法律意识相对而言更加薄弱。因此也就出现了政府因修路占用牧民的草场却不给牧民任何补助,民怨难申,个别地区矛盾激化等种种“不和谐”的情况。但是,随着现代化的大步发展,电视等在农牧民家中出现,农牧民获取信息的渠道自然有所拓宽,即使政府普法没有照顾到农牧区,农牧民自己也能获取相应的法律知识因而法律意识也大大增强,正如我们调查的牧民所说的那样:“坚决不同意政府再肆意地占用自己的草场修路投资!”这或许是对政府部门普法渠道的一个好启示,因为,农牧民现在接触的电视广播面日益广阔,借助媒体的力量加大宣传或许更是个明智之举。虽然如此,农牧民的法律素养总体上还处于一个低水平状态。这就需要政府部门、农牧民、相关的团体、单位形成一种合力,把普法、知法、懂法、守法、用法真正落到实处。

    在土地登记确权方面,我们在所到的农区和牧区都没有见到集体土地所有证。究其原因,我们总结如下:第一,一些政府人员误读国家政策文件,相关人员不知道要进行土地确权登记,他们也从来没有见过集体土地所有证。在四子王旗草监所,张副站长向我们透露了对于集体拥有的草场,发的都是草原所有证,从来没见过集体土地所有证。第二,掌握政策信息的相关部门没有做到做好政务信息公开,他们没有向农牧区的人民公示关于土地登记确权的文件信息,因此作为集体财产的执行人——村长嘎查长也不知道要进行土地确权登记。第三,农牧民法治意识淡薄,不清楚自己对土地的权利,也不知道要用实物的证据来证明自己对土地的权利,因此也不知道要对土地进行确权登记,更不会主动要求村长嘎查长去申请土地财产登记确权。

    当然,第一次参与调查的我们也存在相当多的不足与缺陷。第一,我们在调查准备阶段不充分,没有仔细地了解四子王旗的具体情况,对牧区的实际情况了解不足。第二,调查开始时方向不够明确,最终随着调查的深入进行才明确了普法和土地确权登记两个主要方向。还有就是在调查过程中因与政府有牵连,在某些方面需要获得政府方面的支持以便活动顺利开展,不得已花费了大量时间与政府打交道,相应得就减少了深入农牧区实地调查的时间。第四,由于时间安排不合理,导致没有见到一个正式的嘎查长,只见到了一个嘎查副书记和两个苏木书记。调查过程中小组分工没有具体明确,导致效率变低。

我们的调查到此告一段落,留给我们的思考却一直没有停止。回北京的路上,我们一行人心情沉重。内蒙古的天依然是蓝的,白云朵朵,形状各异,如上天在彩排一场盛大的演出。然而草却不再绿,那甚至有些枯萎的小草让我们这些从没有到过草原来的人深感惊讶,那“风吹草低见牛羊”的美景,难道真的只有在画中才能重现吗?牧民依旧是友善的,他们热情地招待我们去家中坐坐,他们祖祖辈辈在草原上生活,却为了这祖祖辈辈都幸福生活过的草原而流泪叹息。这是一个需要改变的时代,更是个需要改变的草原,我们在思考着,憧憬着一种改变,一种不会让我们等太久的改变。