主页中文主页—集体土地所有权 

公民的土地财产权力生效和草原保护——以北方草原为例)

  曾经草原点评 2012年3月1日

  依法登记、确立土地权属和草原生态保护息息相关。

  人权 主要指生命权和财产所有权。登记和保护土地财产权在内的人权是宪政第一要义。

  北方干旱草原前三十年无法无天,土地都被收走;后三十年有了新《宪法》,写明‘农村土地属于集体所有’, 内蒙古却没有实施集体土地登记,北方草原集体土地财产权力被许诺却没有生效。

  1982年《宪法》公布22年后,2004年内蒙古东乌旗满都宝力格苏木三个嘎查长申请领到了《中华人民共和国集体土地所有证》,却发现该苏木三个嘎查的集体土地共缺少了150万亩,其中大部分被违法转租给了外部的四家公司。从此满都宝力格苏木的牧民们依法开始了艰难的土地维权行动。

  内蒙古2005年起开始发放《草原所有证》,混淆了土地不动产所有权和地上植被的因果和逻辑关系。请问,土地和土地之上的植物、建物的从属关系,哪个应该先确权?土地和草就象头皮和头发的关系,皮之不存毛将焉附??牧民 被剥夺了土地财产权力,只好被平分草原、被定居、被管理,草原生态链被破坏、牧民被贫困,最后被‘围封转移’、 被 休牧、被‘补贴’被施舍,草原被锡盟原书记及副手们横行、 侵占、截河、贪腐受贿,延续了几千年的天然草原生态系统受到侵蚀。。。

  几千年来干旱草原的主人,1997被停止了集体迁徙在自己的土地上合理使用水资源和植被的权力,随之而来的是草原植被的破坏和沙尘暴 ,以及草原生物严重的饮水安全问题。

  我们认为,只有普及法律,增强农牧民权利意识,依法进行集体土地登记确权, 土地财产的主人们集体决定干旱草原的生产方式,才能保护草原生物多样性,逐渐恢复干旱草原几千年的天然植被和生态系统。

  北方干旱草原地区土地财产登记确权 进程备忘:

 
1982年 宪法规定中国土地 分别为国有和村民集体所有。

  1984年  公社转制,旗县政府发布了公社转成苏木、乡,生产队转成嘎查、村的文件,以及每个单位土地的四至界线和土地面积。

  1997  内蒙古 集体土地还没有登记确权。
           牧区土地却被割裂平分给常住牧区人口承包经营, 千年游牧“被”停止,原生植被失去游牧传统的保护机制—草原被全年采食而没有了休养生息的时间,开始土地裸露,导致荒漠化出现、沙尘暴不断。
           农区土地由私人承包经营,当时政策鼓励多样牲畜发展生产,一些农民开始过度饲养牲畜,导致植被破坏,土壤裸露,沙尘暴开始 (见
"
内蒙古多伦县土地荒漠化的启示 ")

  2001年 关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知:
          http://www.mlr.gov.cn/pub/gtzyb/zwgk/ggtg/t20040625_4546.htm
       "依法加快集体土地所有权登记发证工作,是保护农民土地合法权益,维护农村社会稳定的根本途径。集体土地所有权,是法律确定的农民集体的重要财产权。
        集体土地所有权是我国农村土地产权制度的核心,尽快开展并完成集体土地所有权登记发证工作,将林地、草地、耕地及建设用地等各类用地纳入到统一的登记体系中,避免各类用地的权属纠纷,保证土地登记的统一性,将为全国城乡地政统一管理奠定坚实的基础。
"

  2001年11月 锡盟盟长刘卓志主持出台《实施围封转移战略的决定》  
              http://law.lawtime.cn/d418118423212_1_p2.html
        决定
2002-2007三步走实现锡盟草原2亿 多亩(约17万平方公里锡盟面积20万平方公里)的 “围封转移”, 还提出“以嘎查为单位整体搬迁到建制镇周围”1999《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条 下列土地属于全民所有即国家所有:。。。农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。)并向中央索要项目款 X 亿元。
       *参考:
20022010年锡林郭勒盟实施围封转移战略规划纲要》
              http://www.docin.com/p-99443361.html

       *参考06年第3号审计公告:西部退牧还草四问题须整改(新华社)
              http://news.xinhuanet.com/politics/2006-05/26/content_4602617.htm
            “。。。
二、审计调查发现的主要问题。。。20022004年,国家发展改革委和农业部工程总体规划尚未批复可行性研究报告和初步设计未编报,以及工程概算未核定的情况下,下达了退牧还草项目三批投资计划,要求各省据此编制实施方案,上报后再分解下达;各项目实施县依据实施方案编制作业设计,报批后开工建设。实际上是在投资计划下达后才进行勘察、设计、论证等前期工作的,即违背了基本建设程序,前期工作被简化,造成多数地方项目设计粗糙,设计文件中缺少工程量和建设地原始地貌等方面的关键数据。。。”

  2004年6月 曾经草原网站协助东乌旗满都宝力格苏木的嘎查(村)长申请《中华人民共和国集体土地所有证》。

  2007年 《物权法》公布,规定: 不动产物权经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力国家对不动产实行统一登记制度。

  2008年1月 西乌旗人大代表色恩道先生向查长们发出信函建议尽快申请《中华人民共和国集体土地所有证》。

  2008年12月31日 西乌旗政府发布"关于36个嘎查集体土地确权登记发证的通告"

  2009年 国家人权行动计划(2009——2010)年 做好农村土地确权、登记、颁证工作,依法保障农民对土地的占有、使用、收益等权利)。

  2010年 中共中央 、国务院一号文件 (。。。2012年底前 全国集体土地确权登记发证)

  2010年 内蒙古副主席原锡盟书记刘卓志及副手副书记蔚小平、白志明等因严重违法违纪、受贿等罪被批捕、受审、判刑。

  2011年5月6日 国务院公告《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知:
            go1_law_2landinvestigation.htm
       "
各地要认真落实中央1号文件精神,加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作,力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织,做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。"

  2011年7月5日 中国青年政治学院校团委农民之子协会会员到 内蒙古乌兰察布市四子王旗进行‘草原普法情况调查
    “经过一个多星期的走访调查,我们发现,四子王旗在农牧区的普法状况令人担忧。政府部门把自己的普法宣传活动吹捧得天花乱坠,可是实际上农牧民对此却毫不知情
     在土地登记确权方面,我们在所到的农区和牧区都没有见到集体土地所有证。究其原因,我们总结如下:第一,一些政府人员误读国家政策文件,相关人员不知道要进行土地确权登记,他们也从来没有见过集体土地所有证。在四子王旗草监所,张副站长向我们透露了对于集体拥有的草场,发的都是草原所有证,从来没见过集体土地所有证。第二,掌握政策信息的相关部门没有做到做好政务信息公开,他们没有向农牧区的人民公示关于土地登记确权的文件信息,因此作为集体财产的执行人
——村长嘎查长也不知道要进行土地确权登记。第三,农牧民法治意识淡薄,不清楚自己对土地的权利,也不知道要用实物的证据来证明自己对土地的权利,因此也不知道要对土地进行确权登记,更不会主动要求村长嘎查长去申请土地财产登记确权。”

  2011年9月 通辽市奈曼旗阿仁艾力村长依法律程序申请集体土地登记。

  2011年10月 锡盟国土局发布不实信息:锡林郭勒盟积极开展农村集体土地确权登记发证工作〉
             “我盟共有817个嘎查村,目前已发放集体土地所有权证809本,发证率为98%。”
             http://www.nmggtt.gov.cn/nmgt/html/xilinguole/col9014/2011-10/12/20111012101729785150868_1.html
          
  2011年11月14日 央视:国土资源部朱留华司长:全国明确权属、领证的土地已达70%-80%,剩下的土地登记的推进工作,面临很多阻力,主要原因是:1、相关部门工作不主动;2、农民对自身权力的忽视,权利意识淡漠。
  他呼吁:农牧民应该主动去申请集体土地登记、领证,使政府有责任、有义务去维护你的权利。

  2012年3月 通辽市奈曼旗阿仁艾力村长依法申请集体土地登记,仍被拖延,没有实施登记。

  2012年3月27日 巴彦淖尔盟杭锦后旗政府发布“关于开展集体土地所有权土地总登记的通告” 

  2012年6月5日 原锡盟盟长、书记刘卓志因渎职及870万元受贿罪,被北京市第一中级法院开庭审判。
 



    所以,至今
内蒙古农、牧区集体土地基本未登记 (13000多个村和嘎查中,只发放了约100本集体土地所有证)。至今,
内蒙古地方政府并未“通过报纸、电视、广播、网络等媒体,大力宣传集体土地登记确权发证的重要意义”,造成绝大部分农牧民对国家相关政令毫不知情集体土地所有权 未登记,不发生效力,司法也难于保护财产所有人的权利。北方草原生态恶化、违法和腐败案件越来越多的根源在此,内蒙古现存草原发生违法占地、侵权、草原退化、湿地消亡的根源在此。

  看来北方草原保护,不但要有“草原定义-Steppe”的扫盲,还需要 地方政府遵照法律和国务院一再命令和公告,实施宣传国家土地登记法律、政策和时限,实施“统一的土地登记部门、登记簿和登记程序” ,同时,北方草原财产所有 权人主动去登记集体土地所有权,才能确立草原不动产权力

  这就像房产主一定拿到房产证-物权凭证,不能再让‘物业管理者’和‘房客’侵占、转租牟利甚至把‘房主’转移出去啦。 否则“热爱草原”的NGO、基金会、志愿者们不断为保护草原生态“立项”、“治理”,可能好心帮了倒忙,北方草原生灵涂炭仍无改观,刘、白、蔚等类似违法团伙暗自得意呢。

  王怡(研究员)说:
  “法治是一种最具有连续性的统治,它不用社会的刚性断裂来寻求变革,也不通过对个人既得权益的否定和藐视来重新界定起点。
  维权的实质就是维护那些分散在每个集体和个人手上的正当的既得利益,并要求国家权力在这些既得的集体和个人利益面前正式退让,并给予不得侵犯的允诺和司法的保障。
  这种权利概念是要产生一种渐进的社会自生秩序,并最终依靠这种秩序去抗衡政府权力秩序的不恰当的扩张。”

  应该倒计时了,目前离中央、国务院2010年的“三年内完成集体土地确权登记发证”的承诺和时限,还有7个月时间,内蒙古草原各旗县政府是否依照国家法定程序实施集体土地初始登记、发证以及更正工作,人们拭目以待。
 

                                                   —曾经草原  2012年5月12日

 
     

名 词 解 释

土地

是指地球表面上由土壤、岩石、气候、水文、地貌、植被等组成的自然综合体,它包括人类过去和现在的活动结果。

土地所有权

是指土地所有者依法对土地占用、使用、收益、处分的权利,它是财产所有权,是物权中最重要和最完全的一种权利,具有绝对性、排他性、永续性三个特征

集体土地所有权

中国《宪法》(1982公布,2004修订)规定中国土地分为国有和村民集体所有
《物权法》规定土地所有权必须登记,否则不发生效力。对于不发生效力的财产权,
《刑法》第四百一十条无法实施。 北方草原地区,个别人会为了谋取私利而侵犯他人的土地财产;非法批准征用、占用土地,造成以权代法、社会公信力下降的后果,最终影响生态和社会安全。

土地登记制度

中国《土地法》和相关实施条例规定,土地所有人 必须主动到旗(县)级土地管理部门申请土地权利。如果土地未经登记,不发生效力,司法难于公正介入, 给了违法、渎职分子可乘之机。这是内蒙古草原十多年来土地荒漠化严重、沙尘暴频繁的根本原因,也是东乌旗违法侵权案件频发和草原退化、湿地消亡的主要原因。

初始登记

土地所有权当事人在申请登记时,须提交权属证明和不动产界址、面积等必要材料,由申请者自我提供,即自我举证,也可以委托有资质的专业单位进行地籍调查获得。


2001年 《集体土地所有权调查技术规定国务院国土资源部
       
http://曾经草原.comgo1_law_guotunews20011109A.htm

2003年,国务院国土资源部再次规范了土地登记,主要内容如下:

    土地登记作为一项重要的法律制度,对明确土地产权关系,保护土地权利人的利益,保障土地交易安全,维护土地市场秩序具有重要的作用。
    土地登记的权属必须清楚。土地权属是土地管理的重要内容,是土地登记的核心环节,要把土地权属放在土地登记的首要位置
,确保登记的土地权属准确、合法、有效。                                  
   
经过登记的土地,必须达到“权属合法、界址清楚、面积准确”的要求。     
    土地登记的主体必须统一。依照我国有关土地管理的法律规定,土地登记的主体是县级以上人民政府,只有县级以上人民政府才具有土地登记造册,核发证书的权力。人民政府派出性机构,特别是各类开发区,一律不得办理土地登记手续,不得颁发土地证书。
                                                                    

法律法规 依据

内 容

时间  文件号

宪法

第十条。。。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。

1982年公布,2004年修订
物权法

第九条 不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外。
     依法属于国家所有的自然资源,所有权可以不登记。
第十条 不动产登记,由不动产所在地的登记机构办理。
     国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定。

2007年3月16日通过,自2007年10月1日起施行
 

土地管理法

第八条 。。。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。

1986年实施,1998年修订

温家宝命令
土地调查方案
土地登记办法

20077月至20096月,查清农村部分的集体土地所有权和国有土地使用权状况,确权达到90%以上。

2000年实施,2007年第二次土地普查

东乌旗政府文件

各苏木、嘎查、牧场、工厂、矿业及所在地地区,草场边界,按照1984年东乌旗政府第49号文件的规定划定。各单位四至界线和1:50000 地图( 根据1967年1:50000地形图标高 ) 。必须让本单位群众都知道这个文件规定的边界和地点。

1984年 第49号文件

内蒙古东乌旗 已发放的《集体土地所有证》不规范案例对比:

证件 宗地所有人 监制 发证单位 不同的土地证(依据、四至界线)
1、 东乌旗白音乌拉嘎查(村) 国务院统一监制 东乌旗政府

 


 

 

规范:
有东乌旗1984年[49号文件]注明的四至界线复印件和 1:5万地图复印件 

 
2、 东乌旗满都宝力格嘎查(村) 国务院统一监制 东乌旗政府

 

 

 


不规范:
无东乌旗1984年[49号文件]注明的四至界线、标高;
无1:5万地图复印件;
面积错误。

。。。 。。。      


参考蒙古文、汉文对照的土地财产登记法律法规:

1

 

关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》2001  e蒙古文

 

   

2 

 

附件:《集体土地所有权调查技术规定》2001  e蒙古文

 

   

3

土地登记办法    e蒙古文

中华人民共和国国土资源部令
 
第 40 号

来源:中国政府网  http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2008-01/03/content_849402.htm

  《土地登记办法》已经2007年11月28日国土资源部第5次部务会议审议通过,现予公布,自2008年2月1日起施行。
                        部 长  徐绍史
                          二○○七年十二月三十日

土地登记办法   

第一章 总  则

  第一条 为规范土地登记行为,保护土地权利人的合法权益,根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》,制定本办法。
  
第二条 本办法所称土地登记,是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。
  前款规定的国有土地使用权,包括国有建设用地使用权和国有农用地使用权;集体土地使用权,包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权(不含土地承包经营权)。
  
第三条 土地登记实行属地登记原则。
  申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请,依法报县级以上人民政府登记造册,核发土地权利证书。。。 
     。。。 。。。

第二章 一般规定

    第十五条 土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。土地登记簿应当载明下列内容:
  
(一)土地权利人的姓名或者名称、地址;
  (二)土地的权属性质、使用权类型、取得时间和使用期限、权利以及内容变化情况;
  (三)土地的坐落、界址、面积、宗地号、用途和取得价格;
  (四)地上附着物情况。
  土地登记簿应当加盖人民政府印章。
  土地登记簿采用电子介质的,应当每天进行异地备份。
  第十六条 土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。
  土地权利证书记载的事项,应当与土地登记簿一致;记载不一致的,除有证据证明土地登记簿确有错误外,以土地登记簿为准。
  第十七条 土地权利证书包括:
  (一)国有土地使用证;
  (二)集体土地所有证;
  (三)集体土地使用证;
  (四)土地他项权利证明书。
  国有建设用地使用权和国有农用地使用权在国有土地使用证上载明;集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权在集体土地使用证上载明;土地抵押权和地役权可以在土地他项权利证明书上载明。
  土地权利证书由国务院国土资源行政主管部门统一监制。
    。。。 。。。
   
第十九条 国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内,办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的,经国土资源行政主管部门负责人批准后,可以延长十日。
    。。。 。。。

第七章 其他登记
    。。。 。。。

第八章 土地权利保护

  第七十条 依法登记的国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。
  第七十一条 县级以上人民政府国土资源行政主管部门应当加强土地登记结果的信息系统和数据库建设,实现国家和地方土地登记结果的信息共享和异地查询。
  
第七十二条 国家实行土地登记资料公开查询制度。土地权利人、利害关系人可以申请查询土地登记资料,国土资源行政主管部门应当提供。
  土地登记资料的公开查询,依照《土地登记资料公开查询办法》的规定执行。

第九章 法律责任

  第七十三条 当事人伪造土地权利证书的,由县级以上人民政府国土资源行政主管部门依法没收伪造的土地权利证书;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。
   
第七十四条 国土资源行政主管部门工作人员在土地登记工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
    。。。 。。。

(查看全文)

 

   
 

4


 

土地调查条例 e蒙古文版

国务院令第518号     

                来源:新华网    http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/200802/14/t20080214_14519440.shtml
 

  现公布《土地调查条例》,自公布之日起施行。

总理 温家宝 二○○八年二月七日

 

1 1

 

 

对中国内蒙古草原样区 依据《草原法》发放“草原承包权”和“草原所有权”权属证书的调查和分析

下左图:1998年 内蒙古各旗‘牧区经营管理站’颁发的私人承包的有四至界线的《草原 承包证》。谁是所有人和发包人?
下右图:2005年 内蒙古各旗政府才颁发的只有县级章,没有四至界线,权属不清的《草原所有证》。

   < 点击 看内页
附图 内蒙古政府1998年开始颁发的私人承包草原证书(点击看内页),2005年颁发的 草原所有权证书(点击看内页)。
5.5
调查和分析
1

1、内蒙古草原样区两法并存(‘土地法’、‘草原法’) ,规则重复设置。

根据内蒙古草原样区内几个嘎查的调查(2004-2008):

下左图:全国依照土地法统一登记确权、颁发的《集体土地所有证》(调查样区内,东苏旗额尔敦锡力嘎查、东乌旗额尔登乌拉嘎查和白音布日德嘎查与全国同步领到的《集体土地所有证》)
下右图:内蒙古旗(县)政府依草原法颁发的《草原所有证》(调查样区内四个嘎查都有)
 < 点击 看内页

1

2、内蒙古草原样区“两法并存”导致两套司法系统、行政机关重复设置和多重规则设置的研究
   。。。 。。。
1
结语

   "规则不确定导致草原生态退化"

“目前,在政治和法律各自的活动领域及活动原则未经区分(分化)的安排下,不存在包含确定性原则和限定性合法性声称的法律系统,事实上是多种土地规则并存以“备”选择。
“这个选择过程使法律事件政治化:它不是根据确定的法律规则辨认正当利益(是否有理原则),而是根据利益竞争对规则作出取舍(是否有人原则),并且“允许”利益政治进入法律过程,通常力量大者对选择有影响力(政治同意原则)。”

                                      —北大教授 张静《土地使用规则的不确定:一个解释架构》


 “1997年内蒙古划分天然草原给私人承包时,并未确定土地所有权—逻辑在先原则,平分了千年来原住牧民的游牧地,导致了冬季(无水草场)和夏季草场上的网围栏和定居政策实施,终止了内蒙古天然草原地区实行了几千年的游牧方式以及保护植被和水源的习惯法。
  我认为,在内蒙古现存天然草原上这种私人承包定居放牧方式与原著牧民的游牧方式比较,对牧区社会经济和草原生态的影响主要表现是:外来资本和人口的迅速增加,土地单位面积生产成本加大, 贫困人口数量增大;水源地和地下水资源被无序占用,牲畜数量增加,原生植物再生能力被侵扰,湿地消亡,典型草原植物种群出现负向演替。”

— 曾经草原

 
  建议

 

 

 

  传承游牧民族习惯法,实施逻辑在先原则和中国土地财产成文法,依法登记确立集体土地产权,依法保护北方草原生态,保护生物多样性。

  目前内蒙古草原地区土地产权主体模糊的现状,既不能够体现法律的作用,又危害了牧民的利益,持续和加重了草原荒漠化。明确规则,势在必行。

  传承蒙古民族习惯法和成文法的精髓,按照社会科学和自然科学的基本原理,尽快实施已颁布的限定性 土地登记确权法律,避免多头、重复性建设,是防治草原荒漠化 ,避免生态灾难的主要保证。

 

 

   
 其他: 

 陈继群-《 内蒙古草原地区集体土地产权的研究 1982-2009 》